遂宁市人大常委会执法检查组 关于检查《中华人民共和国义务教育法》实施情况的报告
2007年9月24日在市五届人大常委会第十九次会议上
市人大常委会副主任 何国泽
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我代表市人大常委会执法检查组，向市人大常委会作检查《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）实施情况的报告，请予审议。 贯彻实施好《义务教育法》，是全面建设小康社会和积极构建和谐社会新形势的必然要求，对于保障公民接受义务教育的权利、提高全民素质、实施科教兴国战略和人才强国战略，以及深入落实科学发展观，推进富民惠民、改善民生工程实施，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
市人大常委会高度重视《义务教育法》的贯彻实施，根据2007年工作要点的安排，市人大常委会组成执法检查组，于9月上、中旬对市政府贯彻实施《义务教育法》的情况进行了检查。检查组在听取了胡家正副市长代表市政府所作的《关于贯彻实施〈义务教育法〉情况的汇报》后，分五个检查组分别深入到市教育局、市财政局、市人事局和区县及三园区，采取听取汇报、现场查看、查阅资料、座谈询问等方式进行了检查，共检查学校31所、座谈260余人。现将检查情况报告如下：
一、市政府贯彻实施《义务教育法》所做的主要工作及成效
新《义务教育法》实施以来，市政府及相关部门加强学习、强化宣传、深入贯彻、扎实工作，较好地推动了我市义务教育的发展。主要表现在：
（一）强化学习宣传，提高思想认识，义务教育摆上突出位置。为把学习、宣传和实施好《义务教育法》落到实处，市政府和教育行政部门高度重视，组织开展了多种形式的宣传教育活动。一是组织召开各界人士学习贯彻《义务教育法》的座谈会，及时宣传《义务教育法》；二是市政府领导发表电视专题讲话，作出贯彻《义务教育法》的安排部署；三是市教育局印发了《关于贯彻落实〈义务教育法〉的实施意见》，对贯彻落实该法提出具体要求；四是组织教育系统的教职工利用寒暑假及师生集中学习时间，学习《义务教育法》，了解该法的具体内容和精神实质。通过多种形式的宣传学习，提高了各级干部的思想认识，增强了贯彻实施《义务教育法》的自觉性，促使各级政府关心、重视、支持义务教育，并把义务教育摆上了比较突出的位置。
（二）实施新的机制，分级负担责任，义务教育经费有所保障。《义务教育法》规定，实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。市、区县政府高度重视、全面部署义务教育经费保障新机制工作，基本落实了分担责任，确保了新机制的顺利实施。一是市政府成立了以分管副市长为组长的农村义务教育经费保障机制改革领导小组，多次召集相关部门专题研究此事，并制发了《关于做好农村义务教育经费保障机制改革工作的通知》，明确了部门职责和目标任务，制定了相关措施和考核办法。二是在开校前及时将中省专项经费划拨到了区县和学校，做到专款专用，没有出现挪用、截留等问题。三是认真落实省政府《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》，市及区县已按规定基本落实了分担责任。今年全市各区县财政已将预算内公用经费纳入财政预算，全市共安排702万元。同时，各区县认真落实补助贫困寄宿生生活费工作，所需经费均纳入财政预算解决。今年预算安排补助经费1266万元，到目前已有40894名住宿生享受此项补助。2006年、2007年市级财政落实了农村中小学校舍维修改造经费245万元和免除城市义务教育阶段低保家庭学生杂费补助资金160万元。通过各级努力，我市义务教育经费有所保障，基本能确保学校正常运转。
（三）加大教育投入，改善办学条件，义务教育发展比较均衡。市政府坚持农村教育是义务教育重中之重的方针，千方百计加大对农村教育的投入。一是加大教育经费投入。2006年全市预算内教育经费拨款71743.4万元，比上年的53745.5万元增长33.49%；2006年全市教育事业费拨款58375.1万元，比上年的41706万元增长39.97%，均高于财政经常性收入的增长速度。其中，2006年全市义务教育阶段预算内教育事业费拨款45696.1万元，比上年的31252万元增长46.2%。2006年全市普通小学的生均事业费1020.66元，比上年的626.72元增长62.86%。普通初中的生均事业费为1136.35元，比上年的728.10元增长56.07%。普通小学的生均公用经费支出为372.5元，比上年的64.02元增长481.85%，普通初中的生均公用经费支出为354.37元，比上年的113.94元增加211.03%。二是调整农村中小学布局和开展农村中小学危房改造。为提高基础教育水平，满足群众对各类教育的需求，市、区县政府加大了教育布局调整力度，优化了教育资源配置，扩大了学校办学规模，提高了义务教育教学效益。全市各级各类学校数由2000年的2329所调整到现在的1195所。同时，着力建立农村中小学校舍维修改造长效机制，确保校舍安全。2006年，全市农村中小学共投入4674.9万元，改造危房175700平方米，基本消除了危房。三是加强薄弱学校改造步伐。2006年全市改造薄弱学校25所，2007年计划改造14所，目前已投入了280万元，安排部署“新农村卫生新校园建设工程”。通过各级政府艰苦努力，较好地推进了我市义务教育的均衡发展，各区县之间、校际之间的差距正逐步缩小。
（四）加强队伍建设，实施素质教育，义务教育质量逐步提升。市政府始终把加强教师队伍建设摆在重要位置，抓紧抓好抓落实。一是加强师德师风建设，建立完善了师德师风考评制度，把教师师德表现作为教师年度考核、职务聘任、评先表彰的重要依据。前不久，市教育局还制定了加强教师职业道德建设“十不准”，着力塑造良好师德风范。二是抓好农村教师队伍建设提升工程，将公用经费的5%用于农村教师培训，使农村教师分批次接受培训，并加大城乡教师交流力度。三是全面推进素质教育。以深化课程改革为切入点，组织全市教师认真学习“四法一纲”和素质教育的有关理论，引导教师提高思想认识，转变教育观念。同时，规范学校办学行为，制定了《遂宁市关于全面推进素质教育的实施意见》，明确义务教育阶段全市学校全面推进素质教育的目标、任务和具体措施；改进和完善学校教育质量评价方法，构建素质教育评价机制。通过这些措施，我市义务教育教学质量逐步提升，群众对义务教育的发展水平比较满意。 通过市、区县政府及教育、人事、财政、公安、文化、卫生等相关部门的共同努力，全市“普九”人口覆盖率100%。2006年，全市小学、初中学龄人口净入学率分别达99.5%、98.2%；小学、初中毛入学率分别为104.3%、104.6%；小学、初中毕业生升学率分别为105.5%、83.4%；小学、初中辍学率分别为0.03%、0.5%；初中三年直升率达78%。义务教育阶段的普及程度、办学水平等各项指标均高于全省平均水平。
二、存在的主要问题和整改建议
从这次执法检查的情况看，我市义务教育事业虽然取得了很大成绩，但仍面临许多困难和问题，存在一些薄弱环节，根据各检查组汇总情况看，主要问题和建议归纳为以下几方面：
第一个问题：干部思想认识有差距。各级政府虽然加强了《义务教育法》的学习宣传，但学习宣传的广度、深度以及干部群众知晓的程度还很不够，仍有少数干部甚至个别领导干部对义务教育的基础性、全局性、重要性认识不足，对搞好义务教育在统筹城乡发展、推进遂宁跨越、实现全面小康、构建和谐社会中的重大意义认识不到位。
建议：义务教育是所有教育的基础，是教育的骨干，在经济社会发展、全面建设小康社会、积极构建和谐社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用，直接关系到人民群众的切身利益，是人民群众最关心的热点问题。贯彻实施好《义务教育法》是坚持科学发展、构建和谐社会；坚持以人为本、着力关注民生的具体体现。因此，市政府及教育行政部门要采取多种形式，加大《义务教育法》学习宣传力度，组织广大干部和教职工把学法与学习胡锦涛总书记“6·25”讲话和在全国优秀教师代表座谈会上的讲话，崔保华书记关于我市教育工作的多次讲话结合起来，通过深入学习，促使各级干部进一步解放思想，转变观念，把思想认识统一到“义务教育是国家必须予以保障的公益性事业”上来。要切实加强组织领导，督促区县政府切实履行办好教育的职责，坚定不移地把义务教育摆在整个教育“重中之重”的位置抓紧抓好抓落实，真正构建我市教育优先发展的战略地位。要强化统筹协调，组织相关部门齐抓共管、形成合力，努力为《义务教育法》实施，为义务教育事业又好又快发展营造良好的外部环境。要认真总结我市义务教育发展的成绩和经验，客观分析存在的困难和问题，全面落实教育惠民的各项政策，巩固义务教育成果，促进义务教育高质量、高水平发展。
第二个问题：学校公用经费较紧张。义务教育经费保障新机制的实施，虽然较好地解决了老百姓“上学难、上学贵”的问题，减轻了农民负担，受到了农民的衷心拥护，但另一方面却给学校发展及正常运转带来了新的矛盾和问题。从执法检查的情况看，全市义务教育阶段的学校普遍反映学校经费较紧张。究其原因主要学校收入大大降低所致，现在学校收入（教师工资由区县财政直发除开）主要由三部分构成：一是中、省通过转移支付拨给学校的生均公用经费；二是收取寄宿制学生的住校费（有学生公寓的才有此项收入）；三是补寄宿制贫困生的生活费（这部分钱直接用在贫困学生头上）。除了这三项收入外，学校再无其他收入来源。按新机制的要求，承担义务教育的学校不收学费和杂费后，公用经费应由中、省、市县分项目按比例分担责任。目前，各学校所使用的公用经费主要来自中、省补助部分，要求县级财政按小学20元/生·年，初中40元/生·年标准补助的除射洪县补助到位外，其他区县均出现公用经费补助不足现象。检查座谈时所有校长都反映说：“现在学校面临最大的困难就是经费紧张问题。”同时，“普九”债务无力偿还，学校发展举步维艰。
建议：经费是教育事业发展的重要保障，政府是义务教育经费投入的真正主体。市政府要进一步大力发展经济，增强综合实力，不断增加对义务教育的投入。要认真落实投入政策，依法做到“地方各级人民政府在财政预算中将义务教育经费单列”，并确保《义务教育法》规定的“财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长”落到实处。要根据当地财力状况，继续调整财政支出结构，进一步加大教育投入力度，不断提高义务教育保障水平。要认真贯彻执行国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神，及时研究新机制实施后出现的新情况，切实承担各级政府分项目按比例分担经费的责任，即按小学20元/生·年、初中40元/生·年的标准补助生均公用经费，纳入各级财政预算，确保学校正常运转。要高度重视学校负债问题，坚决锁定“普九”债务，积极采取有效措施，努力防止新增债务，不断为学校健康发展创造条件。
第三个问题：办学条件城乡差距大。市政府近年来虽然加大了对教育的投入，致力于改善办学条件，推进义务教育均衡发展，但城乡之间、校际之间办学条件依然差异较大。一是城乡办学条件差异大，尤其在广大农村特别是部分村小办学条件没有多大变化。许多乡镇中心校的微机数量少、档次低，难以满足教育教学需要，学生的信息技术教育流于形式。二是区域内学校办学条件也存在很大差异。办学条件的差异，促使大量生源流入城市，导致城市学校因教育资源和教学设施配置跟不上而“消化不了”，部分农村尤其是一些村小因生源短缺而“吃不饱”。
建议：坚持公平公正，促进义务教育均衡发展是社会文明进步的重要标志，也是科学发展观的一个重要价值取向。新义务教育法把促进义务教育均衡发展作为了各级政府的重要职责。因此，市政府要通过有效的资源配置和政策调控，缩小城乡差距、校际差距、区县差距，保证适龄儿童、少年在入学机会、学习条件和发展方面享有平等的权利，让绝大多数人都能体验到教育公平。为缩小城乡义务教育差距，促进义务教育均衡发展，市政府要建立推进义务教育均衡发展的工作机制，继续落实和完善有关农村义务教育发展的扶持政策，特别是在教育拨款、教师配置、设施配备等方面向农村学校倾斜。要依法合理配置教育资源，加快校点布局调整步伐，加大薄弱学校改造力度，努力实现我市义务教育阶段学校办学条件标准化、教育资源配置均衡化、学校管理规范化、办学特色多样化，逐步形成义务教育的城乡均衡、区域均衡和校际均衡。要认真研究城区小学规划、设置和布局调整工作，切实解决城市化进程加快与义务教育发展步调不一致的矛盾，逐步解决城区小学发展缓慢、总量不足、布局不合理的现状。
第四个问题：师资队伍建设有差距。市、区县政府虽然把加强教师队伍建设摆在了重要位置，但我市教师队伍的数量和整体素质与义务教育的发展还有差距。主要表现在：一是教师编制不尽合理。部分城区学校教师超编，而农村学校尤其是偏远村小教师缺编。由于高中教育步伐的加快，一些区县学校出现了高中缺教师在初中抽调，初中缺教师在小学抽调的现象。二是教师机动编制留得太多。有的区县担心教师按编制配齐，如生源减少，富余人员不好安排。有编不用导致一些学校多年未进一名教师，学校为了搞好教学工作只能低薪临时聘请代课教师参与教学。三是教师队伍老龄化比较突出。在乡镇中学及部分村小由于教师进入量少，年轻教师难以补充，呈现出教师队伍年龄普遍偏大，村小尤为突出。四是教师的工作条件，特别是农村教师的工作条件有待不断改善。广大教师的劳动有待得到社会的进一步理解和尊重。
建议：教育大计，教师为本。市、区县政府要围绕深化教育人事制度改革和教育人才开发两大主题，着力建设适应教育事业改革与发展需要的高素质教师队伍与管理队伍。针对我市义务教育阶段教师队伍的现状，进一步完善符合义务教育特点的教师培养和管理制度，努力形成有利于教师队伍建设的激励机制和保障机制。要适时调整和统一城乡中小学教师编制标准，努力使编制“定编到校、以生定比”。教师问题的解决是一个系统工程，不仅是教育部门的事，希望市政府协调教育、财政、人事等部门共同研究、联合攻关、促其解决。各级教育部门要结合本地实际，完善教师队伍在职培训机制，制定和落实具体的教师培训计划；财政部门要将中小学教师培训经费足额纳入预算；要充分发挥远程教育工程的作用，利用现代信息技术，多渠道、多形式加强教师培训，不断提高全市中小学教师整体素质，要依法保障教师合法权益，关心他们的学习、工作和生活，逐步培养适应我市义务教育发展需要的高素质教师队伍。
第五个问题：素质教育实施推进难。素质教育虽实施多年，但我市的素质教育在实施过程中推进比较艰难，仍然存在“为应试而教”、“为应试而学”的现象，考试分数、考试名次、升学率依然是教师评价学生、校长评价教师、社会评价学校的主要标准。造成素质教育推进难的具体原因主要有：一是受传统教育思想的影响，部分教师、校长对素质教育的认识尚不完全到位；二是个别教师培训不够，难以适应素质教育发展的需要；三是高考制度的导向和就业压力的影响；四是社会、家长不看教育过程，只注重学生的分数和名次。全面推进素质教育和提高教育质量，向高校输送更多人才的关系有待进一步处理好。
建议：实施素质教育，为人的全面发展奠定基础是新《义务教育法》的一大亮点。市、区县政府要坚持全面、科学的质量观，大力实施素质教育。要正视差距、反思不足；解放思想、开拓创新；振奋精神、扎实工作，把提高教育教学质量作为头等大事抓紧抓实，努力办好人民满意的教育。要真正提高教育质量，实现人的全面发展，必须改革不适应时代要求的教育思想和观念、教学内容和方法以及人才培养模式，进一步推进以中小学课程改革为核心的素质教育，切实提高学生创新能力和实践能力；要积极推进考试评价制度改革，努力构建科学、合理、全面的评价体系。要切实抓好学校安全工作，大力净化校园周边环境，维护学校正常的教育教学秩序。
我们相信，通过市人大常委会的这次执法检查，必将进一步推进《义务教育法》的贯彻实施，必将促进我市各级各类教育的跨越发展！