牢牢把握“四个机关”定位要求 全面加强新时代人大工作和建设
杨振武
习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“各级人大及其常委会要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面加强自身建设，成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。”习近平总书记关于“四个机关”的重要论述，丰富和拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求，深刻回答了什么是人大、建设什么样的人大、怎样发挥人大职能作用等重大理论和实践课题，为新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作、加强人大自身建设指明了方向、提供了遵循。
一、充分认识习近平总书记提出“四个机关”的重大政治意义、历史意义、时代意义，自觉用以指导和推动新时代人大工作和建设
习近平总书记关于“四个机关”的重要论述，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，从不同维度揭示了人大及其常委会的本质属性和职责使命。“四个机关”的定位要求，是一个系统全面、逻辑严密、贯通衔接的整体。政治机关的定位体现了人大的政治属性，要求人大旗帜鲜明讲政治，把党的领导贯穿于人大工作各方面全过程，确保通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导;国家权力机关的定位体现了人大的民主属性，要求人大坚持国家一切权力属于人民，支持和保证人民当家作主，发展全过程人民民主;工作机关的定位体现了人大的法治属性，要求人大全面担负宪法法律赋予的各项职责，推动全面依法治国，实现国家各项工作法治化;代表机关的定位体现了人大的人民属性，要求人大牢固树立宗旨意识，始终同人民群众保持密切联系，为人民用权、为人民履职、为人民服务。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，核心是坚持党的领导;人大作为“四个机关”，本质上是党领导下的政治机关。要深刻领会“四个机关”的重大政治意义，坚持以政治建设为统领，着力强化政治机关意识，全面加强“四个机关”建设，把人大的政治性、民主性、法治性、人民性有机统一起来，把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，保证党领导人民依法有效治理国家。
从2021年上半年起，全国县乡两级人大换届选举陆续展开。就在中央人大工作会议结束后的第二天(10月15日上午)，四川省雅安市天全县新华乡永安村8组的106岁老人李朝兰，迎来了她人生中的第18次换届选举投票——这一天，她依法行使自己的权利，为产生新一届县乡两级人大代表投出宝贵一票。图为李朝兰老人郑重投出选票。 全国人大常委会供图 杨爱玲/摄
习近平总书记关于“四个机关”的重要论述，与我们党长期以来对国家政权机关建设的实践探索和理论思考既一脉相承又与时俱进。毛泽东同志在1948年就指出，“中华人民共和国的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府”。刘少奇同志在1954年一届全国人大一次会议上作关于宪法草案的报告指出，人民代表大会是“能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关”，是“具有高度民主性质的人民代表机关”。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出，“使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。之后，全国人大常委会有关报告稿中，使用过“把人大及其常委会建设成为真正拥有宪法确定的地位、名副其实的国家权力机关，真正负有国家重要职责的工作机关，同人民群众保持密切联系的代表机关”的表述。党的十九大报告在强调支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的同时，提出“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。2019年1月，党中央出台关于加强党的政治建设的意见，明确提出中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关。中央人大工作会议上，习近平总书记首次提出“四个机关”的重要论述，是对马克思主义国家学说的继承和发展，标志着中国共产党人关于国家政权机关建设的规律性认识提升到新高度、开辟了新境界。要深刻领会“四个机关”的重大历史意义，把握其中一以贯之的精髓要义和具体要求，找准定位，明确方向，守正创新，把人大工作和建设不断推向前进。
习近平总书记关于“四个机关”的重要论述，明确了新时代中国特色社会主义伟大事业赋予人大的新使命新任务。当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。目标越宏伟、任务越艰巨、环境越复杂，越要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚决维护以政权安全、制度安全为核心的政治安全。社会主要矛盾变化，人民美好生活需要日益广泛，需要继续推进全过程人民民主建设，使国家各项工作更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。进入新发展阶段，贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，需要完备的法律制度和良好的法治环境予以保障。这些都对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作提出新的更高要求。要深刻领会“四个机关”的重大时代意义，增强责任感使命感，充分发挥人民代表大会制度的优势和功效，充分发挥人大及其常委会的职能作用，不断提升履职能力和水平，创造属于新时代的光辉业绩，不辜负党和人民的重托。
二、人大作为政治机关，要始终坚持党对人大工作的全面领导，永葆鲜明的政治本色
坚持党的全面领导是实行人民代表大会制度、做好人大工作的最高政治原则和根本政治保证。人民代表大会制度是党领导人民探索建立的，也是在党的领导下巩固、发展、完善的，必然要在党的领导下才能更加成熟更加定型、展现出更加蓬勃的生机活力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民代表大会制度理论和实践创新，全面加强党对人大工作的领导。从2015年开始，习近平总书记连续7年主持中央政治局常委会会议听取全国人大常委会党组工作汇报，多次研究讨论决定人大工作中的重大问题、重要事项，已经成为重要制度安排。党中央先后出台近30件关于人大工作的指导性文件，提出一系列具有开创性的重大举措。新时代人大工作取得的历史性成就充分证明，党的领导坚持得越好，人大及其常委会的职能作用就发挥得越充分，人民代表大会制度的优越性就越能得到彰显。
坚持党的全面领导，首先要坚持党中央集中统一领导，确保人大工作正确政治方向。全国人大及其常委会直接受党中央领导，各级人大及其常委会都在党中央集中统一领导下履行职责、开展工作。要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。人大常委会党组要全面履行领导责任，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，发挥好把方向、管大局、保落实的领导作用。人大中的各级党组织，人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员、人大机关干部中的党员要坚定政治立场，提升政治能力，严守政治纪律和政治规矩，做维护党中央权威和集中统一领导的表率。
坚持党的全面领导，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，筑牢人大工作的思想政治根基。习近平新时代中国特色社会主义思想是党和国家必须长期坚持的指导思想，是做好一切工作的根本遵循，要自觉用以武装头脑、指导实践、推动工作。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作提供了科学指引和行动指南。要持续深入学习、研究、宣传、贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，增强坚持和完善人民代表大会制度的自觉性和坚定性，丰富和拓展人大工作的实践特色、时代特色。
在上海市长宁区虹桥街道办事处，全国人大常委会法工委召开未成年人保护法、预防未成年人犯罪法的意见征询会，参会的幼儿园、中小学老师，司法所专职干部、社区工作者、律师等从不同角度畅所欲言(2019年11月27日摄)。 新华社记者 刘颖/摄
坚持党的全面领导，必须紧紧围绕党和国家工作大局履职尽责，不断提升人大工作的政治效果。人大工作是党和国家事业的重要组成部分。党中央不同时期的重大战略、重大部署、目标任务、重点工作，都是人大工作要牢牢把握、全力服务的大局，是谋划和推进工作的基本出发点。人大一切工作要首先自觉同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，同党中央决策部署和习近平总书记指示要求对标对表，重大问题、重要事项、重要情况及时向党中央或同级党委请示报告，切实做到党和国家工作重心转移到哪里，人大工作就跟进到哪里，力量就汇聚到哪里，作用就发挥到哪里，保证党的路线方针政策和党中央决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。
三、人大作为国家权力机关，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，不断发展全过程人民民主
人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民当家作主的途径和形式多种多样，最根本、最重要的是掌握国家政权、行使国家权力。作为我国国家政权组织形式，人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，也是实现全过程人民民主的重要制度载体。在人民代表大会制度架构下，国家一切权力属于人民;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，各级行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督，从根本上，都是对人民负责、受人民监督。要毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度这一国家根本政治制度，充分发挥人民代表大会这一主要民主渠道作用，把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各个环节贯通起来，发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主，更好支持和保证人民当家作主。
保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表。选举人大代表，是人民代表大会制度的基础，是人民当家作主的重要体现。我国是中国共产党领导的社会主义国家，一切权力属于人民，决不能依据地位、财富、关系分配政治权力。我国年满十八周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表。目前正在各地进行的县乡两级人大换届选举，全国10亿多选民一人一票直接选举产生200多万名县乡两级人大代表。尊重和保证人民的选举权，关键是把好代表“入口关”，在选区划分、选民登记、提名推荐、介绍候选人、组织投票等各环节，都广泛动员人民群众参加，加强选举全过程监督，确保选举工作风清气正、选举结果人民满意。
坚持民主集中制，保证人大各项工作充分反映和体现人民意志和利益。人民代表大会制度的设计和运行，保证了人民不仅在选举时有投票的权利，在国家政治生活和经济社会管理中也有广泛参与的权利。要不断完善人大及其常委会的组织制度、会议制度、议事程序和工作机制，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。坚持集体行使职权、集体决定问题，充分发扬民主，实行正确集中，确保制定的法律法规和作出的决议决定体现人民意志、凝聚最大共识。十三届全国人大四次会议对全国人大组织法和全国人大议事规则作出修改，地方组织法、全国人大常委会议事规则也正在抓紧修改，进一步健全完善发展全过程人民民主的机制和程序，保证人民通过法定的途径、渠道、方式、程序全过程参与人大工作。
加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。为了保障人民民主，必须加强法治，使民主制度化、法律化。“八二宪法”把“公民的基本权利和义务”摆在“国家机构”前面，充分体现了国家一切权力属于人民的宪法理念。2004年修改宪法时，明确规定国家尊重和保障人权。宪法及相关法律确立人民代表大会制度这一根本政治制度，确立中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度，为人民当家作主制度体系提供了坚实的法治载体。人大通过制定完善民事、刑事、行政以及经济、文化、社会、生态环境等领域的一系列法律法规，推动宪法规定的公民各方面的权利和自由落到实处。要始终坚持人民主体地位，坚持以人民为中心，把实现好维护好发展好最广大人民的根本利益作为人大立法工作不变的价值追求，通过更加完备的法律保障人民民主、维护人民权益。
四、人大作为工作机关，要全面提升工作质量和水平，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障
依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。法治兴则国兴，法治强则国强。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，全面深化改革开放，应对重大风险和挑战，需要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。全国人大及其常委会肩负着宪法法律赋予的重要职责，要紧跟党中央重大决策部署，紧贴人民群众美好生活需要，紧扣推进国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家的需求，依法履职尽责，高质量做好各项工作，推动形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完成新时代新征程赋予人大的使命任务。
履行监督宪法实施的职权，维护宪法权威和尊严。全面贯彻实施宪法是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作，也是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。党的十八大以来，宪法实施和监督工作迈出新步伐。全国人大常委会把合宪性审查与备案审查贯通衔接起来，对法律法规和制度政策进行事前、事中、事后审查，妥善处理社会关切的合宪性、涉宪性问题。要进一步提高合宪性审查、备案审查工作质量，坚决纠正违宪违法行为，保证宪法确立的制度、原则、规则得到全面实施。要在党中央领导下，健全中央依照宪法和特别行政区基本法对特别行政区行使全面管治权的法律制度，完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序和法治秩序，依法保证“一国两制”事业行稳致远。
行使国家立法权，加快完善中国特色社会主义法律体系。改革开放以来，在党的领导下，经过各方面努力，我国用30多年时间形成了中国特色社会主义法律体系，这是人类法治史上一项了不起的成就。同时也要看到，法律体系的形成不等于立法工作 “大功告成”。随着实践的发展、时代的进步，法律体系也要与时俱进加以完善，立法任务不是轻了而是更重了。十三届全国人大常委会成立以来，已经制定法律38件，修改法律97件次，作出有关法律问题和重大问题的决定43件。要在确保质量的前提下加快立法工作步伐，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，增强立法的系统性、整体性、协同性，使法律体系更加科学完备、统一权威。充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，增强立法的针对性、适用性、可操作性，以良法促进发展、保障善治。
用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，是人民行使国家权力、管理国家事务的重要方式。按照宪法法律规定，人大监督宪法和法律法规实施情况，监督“一府一委两院”的工作，监督方式主要有听取审议工作报告、执法检查、计划和预算决算审查监督、备案审查、询问和质询等。党的十八大以来，全国人大常委会共检查49部法律和2个决定的实施情况，听取审议“一府一委两院”162个专项工作报告，开展25次专题询问、43项专题调研，人大监督力度进一步加大、实效不断增强。面对新形势新任务，要坚持围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，统筹运用法定监督方式，推动解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，确保行政权、监察权、审判权、检察权依法正确行使，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。
五、人大作为代表机关，要始终同人民群众保持密切联系，把各方面社情民意统一于最广大人民的根本利益之中
人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。密切联系人民群众，是实行人民代表大会制度的题中之义，是人民对自己选举和委派代表的基本要求，是人大工作保持生机和活力的重要基础。必须把维护最广大人民根本利益作为人大工作的出发点和落脚点，不断加强同人民群众、人大代表的联系，做到民有所呼、我有所应。
完善人大的民主民意表达平台和机制，使人大各项工作建立在坚实的民意基础之上。审议制定法律法规、审查批准计划预算、讨论决定重大事项，都要通过调研、座谈、论证、听证、协商等方式广泛征求和充分听取各方面意见。全国人大常委会已经建立了常态化的法律草案公开征求意见机制，党的十八大以来，共有193件次法律草案向社会征求意见，约有110万人次提出300多万条意见建议。民法典编纂过程中，先后10次向社会公开征求意见，共收到42.5万人提出的102万余条意见，公众反映比较集中的夫妻共同债务、高空抛物致人损害等问题，都在法律中得到了体现和回应。立法联系点从2015年的4个扩大到目前的22个，覆盖全国2/3的省份，很好发挥了反映基层群众意见的“直通车”作用。要坚持并不断完善这些行之有效的平台和机制，最大限度吸纳民意、汇聚民智，依法维护人民权益、增进人民福祉。
2020年9月9日，全国人大常委会法工委基层立法联系点——正定县正定镇“人大代表之家”组织人大代表和信息员深入餐饮业征集反食品浪费法立法意见建议。 全国人大常委会供图 马潇柘/摄
支持和保障人大代表依法履职，充分发挥人大代表来自人民、扎根人民的特点优势。这些年来，各级人大常委会与人大代表的联系越来越紧密，在加强代表工作、发挥代表作用方面有许多创新举措。十三届全国人大常委会先后组织召开14次列席代表座谈会，面对面听取近700名代表的意见建议;完善常委会组成人员联系基层代表制度，直接联系代表439名;邀请900多人次代表列席常委会会议、参与审议各项议案报告。地方人大建立了22万多个代表之家、代表联络站，成为所在地各级人大代表联系群众、履职活动的重要平台。要进一步拓展代表参与人大常委会工作的广度和深度，丰富代表联系群众的内容和形式，支持代表通过调研、视察等活动以及代表家、站等平台了解和收集民情民愿，并通过法定途径反映上来。各级人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要忠实代表人民利益和意志，当好党和国家联系人民群众的桥梁，展现新时代人大代表的风采。
全国人大机关是全国人大及其常委会的集体参谋助手和服务保障班子，机关工作的质量和水平，直接影响全国人大及其常委会工作的整体成效。要深入学习贯彻中央人大工作会议精神，按照习近平总书记提出的“四个机关”的定位和要求，全面加强机关各方面工作和建设，努力打造党中央放心、人民满意的模范机关，努力打造政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责的人大工作队伍，更好服务保障全国人大及其常委会依法履职，为新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出应有贡献。
(来源：《求是》2021/22，作者为全国人大常委会秘书长、机关党组书记)